[ 李軍毅 ]——(2010-7-31) / 已閱17575次
⒋民事訴訟與行政裁決行為關(guān)聯(lián)的交叉案件。所謂行政裁決行為，是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無(wú)關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為。 這里需要指出的是，行政機(jī)關(guān)行政裁決行為的對(duì)象是特定的，是與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事權(quán)益糾紛，這些特定的民事權(quán)益糾紛一般包括：
⑴對(duì)權(quán)屬糾紛的裁決。這是指當(dāng)事人因某一財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或者使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，包括土地、林地、水面、灘涂以及礦產(chǎn)資源等權(quán)屬爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)裁決。當(dāng)事人對(duì)權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決不服，可以對(duì)方當(dāng)事人為被告提起民事訴訟，被告又依行政裁決作為其抗辯理由，由此引發(fā)民事附帶行政爭(zhēng)議的訴訟。
⑵對(duì)損害賠償糾紛的行政裁決。這是指一方當(dāng)事人的作為或不作為的行為使對(duì)方當(dāng)事人的合法權(quán)益受到了損害，受害人要求侵害者予以賠償引發(fā)糾紛申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)予以裁決，行政機(jī)關(guān)作出裁決的行政行為。這類裁決主要存在于治安管理、環(huán)境保護(hù)、食品衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生、藥品管理、產(chǎn)品質(zhì)量、社會(huì)福利等行政管理活動(dòng)領(lǐng)域，當(dāng)事人對(duì)有關(guān)損害賠償糾紛的行政裁決不服，可以對(duì)方當(dāng)事人為被告提起民事訴訟，在民事訴訟中被告可以行政裁決作為抗辯理由，便會(huì)產(chǎn)生民事附帶行政爭(zhēng)議的訴訟。
�、菍�(duì)侵權(quán)糾紛的行政裁決。這是指一方當(dāng)事人的合法權(quán)益受到另一當(dāng)事人的侵害，受害人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)對(duì)侵權(quán)糾紛進(jìn)行裁決，行政機(jī)關(guān)依法作出裁決的行政行為。對(duì)于侵權(quán)糾紛的行政裁決，同樣可以發(fā)生民事附帶行政爭(zhēng)議的訴訟。這里需要舉一案例。
㈡ 適用民事訴訟附帶行政爭(zhēng)議可審查的條件
�、泵袷略V訟與附帶的行政爭(zhēng)議之間要有關(guān)聯(lián)性,其關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)為：⑴民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議基于同一個(gè)事實(shí)；⑵民事附帶行政爭(zhēng)議訴訟案件的當(dāng)事人既有民事訴訟當(dāng)事人的身份,也有行政訴訟當(dāng)事人的身份；⑶人民法院將兩個(gè)不同性質(zhì)的爭(zhēng)議合并審理,一起解決糾紛,而不是分成兩案分別審理。
⒉民事訴訟屬于人民法院受理案件的范圍,符合案件受理的條件。附帶的行政爭(zhēng)議以民事訴訟的成立為前提和依托,不能脫離民事訴訟而獨(dú)立存在。兩者的關(guān)系具體表現(xiàn)為：⑴附帶的行政爭(zhēng)議不能脫離民事訴訟單獨(dú)提出,只能在提起民事訴訟的同時(shí),或者在民事訴訟能過(guò)程中提出一并解決。如果脫開(kāi)民事訴訟單獨(dú)提出行政爭(zhēng)議的解決,則不是民事附帶行政爭(zhēng)議訴訟,而是單獨(dú)的獨(dú)立的行政訴訟；⑵附帶的行政爭(zhēng)議訴訟須以民事訴訟為主,而以行政爭(zhēng)議的訴訟為附帶；⑶附帶的行政爭(zhēng)議訴訟以民事訴訟為主訴,民事訴訟成立,附帶的行政爭(zhēng)議訴訟才能依附,附帶的行政爭(zhēng)議訴訟才隨之成立。
3.所附帶的行政爭(zhēng)議也屬于人民法院的受理案件范圍。即附帶訴訟的行政爭(zhēng)議符合行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟的受案范圍,不屬于行政訴訟法的排除條款和行政最終裁決的事項(xiàng)。與民事訴訟案件同屬一個(gè)人民法院管轄,由人民法院的民事審判庭審理。
四、民事附帶行政爭(zhēng)議訴訟案件的審理模式
�、� 民事訴訟對(duì)附帶的以證據(jù)形式出現(xiàn)的行政行為的審查
在民事附帶行政爭(zhēng)議的訴訟中,所附帶的行政爭(zhēng)議往往是以證據(jù)的形式出現(xiàn)的,由于證據(jù)本身具有客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性的特奌,因此,人民法院在民事訴訟中具有審查關(guān)聯(lián)行政行為合法性的權(quán)力。公正是司法的本質(zhì)要求,法院代表國(guó)家行使審判權(quán),這就決定了法院在民事訴訟中必須平等地對(duì)待雙方當(dāng)事人所提供的證據(jù),不因證據(jù)制作主體的不同而有所區(qū)別;審查證據(jù)是否合法有效只能是此事實(shí)為根據(jù)、依法律為準(zhǔn)繩,而不能僅以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)和對(duì)其法律條文的理解和適用為依據(jù),為此也才能體現(xiàn)法院民事訴訟的獨(dú)立、公正與權(quán)威。
否定者的理由是：行政行為具有公定力,它一旦作出便被推定為合法有效,對(duì)其效力的否定需通過(guò)法定程序,而否定行政行為公定力的程序是權(quán)力監(jiān)督程序、行政監(jiān)督程序、行政訴訟程序,而非民事訴訟程序,民事訴訟程序不具有審查行政行為合法性的權(quán)力。
關(guān)于行政行為公定力法學(xué)界有兩大學(xué)派,即有限公定力和完全公定力學(xué)派。有限公定力學(xué)者認(rèn)為,帶有一般性瑕疵的可撤銷的行政行為在經(jīng)法定機(jī)關(guān)撤銷之前具有公定力,但帶有重大且明顯瑕疵的無(wú)效行政行為從行使之初就無(wú)公定力，因而它的消滅無(wú)須經(jīng)過(guò)法定機(jī)關(guān)確認(rèn)。有限公定力說(shuō)是德、日等國(guó)行政法學(xué)上的通說(shuō),并為德、日兩國(guó)的立法和判例所采納,從而成為一種有限公定力模式。葡萄牙及我國(guó)澳門地區(qū)也采用該說(shuō)。如《葡萄牙行政程序法》（1996年）第134條規(guī)定：“無(wú)效行政行為不產(chǎn)生任何法律效果,不需取決于宣告無(wú)效”,“任何利害關(guān)系人可隨時(shí)主張行政行為無(wú)效；任何行政機(jī)關(guān)和法院也可隨時(shí)宣告行政行為無(wú)效�！�
依據(jù)行政行為瑕疵的大小和明顯程度,可將民事訴訟附帶的行政行為分為較大明顯瑕疵的行政行為與無(wú)較大的顯瑕疵的行政行為。具體行政行為不符合應(yīng)具備的合法條件的,我國(guó)學(xué)者稱之為違法，日本和我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者稱之為具體行政行為“瑕疵”。具體行政行為的違法或瑕疵,《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第28條和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第54條都作了規(guī)定。按違法（瑕疵）的程度,具體行政行為的違法可分為的顯輕微的違法、一般違法和重大而明顯的違法三類。具有重大而明顯違法的具體行政行為則屬于無(wú)效行政行為 。
重大而明顯的違法，是指違法在客觀、形式上非常明顯，極易辨認(rèn)，并且該違法非常嚴(yán)重。也就是說(shuō)，這種違法同時(shí)具備明顯性和嚴(yán)重性兩個(gè)特征。從理論上說(shuō)，“確定明顯違法的標(biāo)準(zhǔn)既不是相對(duì)人的主觀想象，也不是受過(guò)訓(xùn)練的法學(xué)家的認(rèn)識(shí)能力，而是一個(gè)典型的、理智的公民的認(rèn)識(shí)。盡管如此，明顯違法并不總是‘明顯’。在具體案件中，關(guān)于行政行為是否明顯并且嚴(yán)重違法，完全可能發(fā)生爭(zhēng)議�！币虼耍诹⒎ㄉ贤枰昧信e加概括來(lái)規(guī)定 。一般來(lái)說(shuō)，司法實(shí)踐中發(fā)生的重大而明顯的違法有以下幾類 ：
⑴ 主體資格方面的重大、明顯違法。行政主體在所作具體行政行為上未署名、未加蓋印章的。做出具體行政行為的工作人員未向相對(duì)人表明身份的。如眾所周知的“黃碟事件” 中，未出具合法身份證明的公安人員私闖他人家中對(duì)正在看黃碟的夫婦實(shí)施治安管理措施。或者具有精神上障礙的、如患有精神病的公安人員在患病中對(duì)交通事故作出的責(zé)任認(rèn)定，都應(yīng)屬于重大而明顯的違法
⑵ 權(quán)限方面的重大、明顯違法。超越事務(wù)管轄權(quán)和地域管轄權(quán)，超越法定的級(jí)別管轄權(quán)和時(shí)間管轄權(quán)，超越授權(quán)范圍和所委托權(quán)限范圍的，都應(yīng)屬于重大、明顯的違法。但是，超越其它行政規(guī)范性文件而非法律、法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的級(jí)別管轄權(quán)和時(shí)間管轄權(quán)的，可不列為重大而明顯的違法。
⑶ 內(nèi)容方面的重大、明顯違法。具體行政行為的實(shí)施將導(dǎo)致犯罪的，受欺詐或脅迫而實(shí)施的具體行政行為，相對(duì)人與公務(wù)員惡意串通而實(shí)施的具體行政行為，以及具體行政行為的內(nèi)容不可能的，都屬于這類重大、明顯違法。內(nèi)容不可能，包括人的不可能、物的不可能和權(quán)利義務(wù)的不可能。人的不可能，是指相對(duì)人對(duì)具體行政行為所設(shè)定的法律效果不具有法律上的能力。例如，行政機(jī)關(guān)任命被剝奪政治權(quán)利的人擔(dān)任公務(wù)員，公安機(jī)關(guān)認(rèn)定女性相對(duì)人嫖娼，都屬于人的不可能。物的不可能，是指具體行政行為的標(biāo)的屬于法律上禁止作為標(biāo)的物的物。例如，向銷售毒品、買賣文物行為頒發(fā)許可證，就屬于物的不可能。權(quán)利義務(wù)的不可能，是指依據(jù)事實(shí)和法律，權(quán)利義務(wù)的發(fā)生是不可能的。
⑷ 程序和形式方面的重大、明顯違法。嚴(yán)重違反法定程序的，屬于重大、明顯的違法。有時(shí)，具體行政行為的作為的做出需要經(jīng)有關(guān)主體的同意，有的則需要征得相對(duì)人或第三人的同意。前者較為明顯，后者如離婚證的頒發(fā)。頒發(fā)離婚證事先需要有當(dāng)事人的離婚協(xié)議，最后需要有當(dāng)事人的離婚證上簽字同意。未經(jīng)有關(guān)主體同意而做出的具體行政行為，一般說(shuō)來(lái)也是重大、明顯的違法。
為了便于實(shí)踐操作,許多國(guó)家的立法除了作出概括性的規(guī)定以外,還列舉出了重大明顯違法的具體情形。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)此尚未有明確的規(guī)定,但國(guó)家行政學(xué)院起草的《中華人民共和國(guó)行政程序法（試擬稿）》第107條對(duì)無(wú)效行政行為作出了規(guī)定：“具有下列情形之一的,行政決定無(wú)效：㈠行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作出該行政決定的；㈡行政決定書未載明作出決定的行政機(jī)關(guān)、未加蓋行政機(jī)關(guān)印章等導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不明確情形的；㈢行政決定的內(nèi)容不可能實(shí)現(xiàn)的；㈣行政決定的履行構(gòu)成犯罪或違法的；㈤行政決定的內(nèi)容違背公共秩序與善良風(fēng)俗的；㈥行政決定具有其他重大明顯瑕疵的情形的�！北本┐髮W(xué)公法研究中心行政執(zhí)法與行政程序課題組起草的《中華人民共和國(guó)行政程序法（試擬稿）》第35條也對(duì)無(wú)效行政行為作出了近似的規(guī)定。 在民事審判中遇到附帶訴訟的行政行為，經(jīng)訴訟中審查，屬法律列舉的無(wú)效行政行為情形的,可直接宣告無(wú)效,不予采納。
�、婷袷略V訟對(duì)附帶訴訟的非無(wú)效行政行為的審查
1、非無(wú)效行政行為的分類與特性
行政行為有無(wú)效行政行為與非無(wú)效行政行為之分 。非無(wú)效行政行為又分為形式審查的行政行為和實(shí)質(zhì)審查的行政行為。所謂形式審查的行政行為,是指行政主體在接受登記申請(qǐng)后,只審查有關(guān)事實(shí)材料在形式上是否齊備完整,不審查事實(shí)材料的真實(shí)性而作出的登記行為。在我國(guó)形式審查的行政行為是大量存在的。例如：我國(guó)《企業(yè)動(dòng)產(chǎn)抵押物登記管理辦法》第7條規(guī)定,工商機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提交的文件或復(fù)印件只審查是否齊備。國(guó)家工商總局在《關(guān)于貫徹實(shí)施〈企業(yè)動(dòng)產(chǎn)抵押物登記管理辦法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第3條中再次明確重申：“辦理抵押物登記,抵押合同的抵押人和抵押權(quán)人是抵押物登記的申請(qǐng)人,申請(qǐng)人按照第35號(hào)令的要求提交登記材料,并申明對(duì)提交材料的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)�！� 又如國(guó)務(wù)院發(fā)布的《婚姻登記條例》第5條第1款規(guī)定：“辦理婚姻登記的內(nèi)地居民應(yīng)當(dāng)出具下列證件和證明材料：㈠本人的戶口本、身份證；㈡本人無(wú)配偶以及與對(duì)方當(dāng)事人沒(méi)有直系血親和三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系的簽字聲明。”第7條規(guī)定：“婚姻登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)結(jié)婚登記當(dāng)事人出具的證件、證明材料進(jìn)行審查并詢問(wèn)相關(guān)情況。對(duì)當(dāng)事人符合結(jié)婚條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以登記,發(fā)給結(jié)婚證……�！睆幕橐龅怯洐C(jī)關(guān)“當(dāng)場(chǎng)予以登記”的規(guī)定來(lái)看,這是一個(gè)形式審查的行政行為�？傊�,我國(guó)法律、法規(guī)關(guān)于行政形式審查的規(guī)定是大量存在的。這種形式審查的責(zé)任是比較機(jī)械的,需要行政登記機(jī)關(guān)的裁量性判斷及認(rèn)定小,僅僅需要行政登記機(jī)關(guān)進(jìn)行最為基本的符合與否型的審查。這種審查方式最大的優(yōu)點(diǎn)是高效、快捷,行政登記機(jī)關(guān)操作便捷。審查方式存在的不足是這種審查所保障的權(quán)利真實(shí)性比較薄弱,行政登記管理職能的效果較差,對(duì)交易安全和民事關(guān)系的影響力較差。
所謂實(shí)質(zhì)審查的行政行為,是指行政主體依法不僅要審查有關(guān)的事實(shí)材料在形式上是否齊備、完整,而且要對(duì)事實(shí)材料的真實(shí)性作出判斷,行政主體在這種情況下作出的行政行為,就是實(shí)質(zhì)審查的行政行為。我國(guó)法律和行政法規(guī)規(guī)定行政登記實(shí)質(zhì)審查的行為也是較多的。例如，我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第59條僅規(guī)定國(guó)家實(shí)行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度，對(duì)登記程序未作規(guī)定。城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)的《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》第8條規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)依照申請(qǐng)人的申請(qǐng)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)審查，凡房屋所有權(quán)清楚，沒(méi)有爭(zhēng)議，符合有關(guān)法律和政策，證件齊全，手續(xù)完備的，應(yīng)發(fā)給房屋所有權(quán)證件�！苯ㄔO(shè)部頒發(fā)的《城市房地產(chǎn)權(quán)屬登記管理辦法》第27條規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)利人(申請(qǐng)人)的申請(qǐng)進(jìn)行審查。凡權(quán)屬清楚、產(chǎn)權(quán)來(lái)源資料齊全的，初始登記、轉(zhuǎn)移登記、變更登記、他項(xiàng)權(quán)利登記應(yīng)當(dāng)在受理登記后的30日內(nèi)核準(zhǔn)，并頒發(fā)房屋權(quán)屬證書。”再如國(guó)家工商行政管理局發(fā)布的《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第55條規(guī)定：“登記主管機(jī)關(guān)審核登記注冊(cè)的程序是受理、審查、核準(zhǔn)、發(fā)照、公告……㈡審查：審查提交的文件、證件和填報(bào)的登記注冊(cè)書的真實(shí)性、合法性、有效性,并核實(shí)有關(guān)登記事項(xiàng)和開(kāi)辦條件……”顯然,企業(yè)登記機(jī)關(guān)審查的是材料的真實(shí)性。在理論上，對(duì)我國(guó)的房地產(chǎn)登記，有認(rèn)為是形式審查制，也有認(rèn)為是實(shí)質(zhì)審查制。 還有認(rèn)為，我國(guó)目前采用的是一種“形式的審查”做法，與真正意義上的形式審查不一樣。我們認(rèn)為，這是一種實(shí)質(zhì)審查制。行政實(shí)質(zhì)審查的最大優(yōu)點(diǎn)是可以在事先實(shí)施行政監(jiān)督,保障行政登記后的交易安全和民事活動(dòng)的誠(chéng)實(shí)信用。但行政實(shí)質(zhì)審查也有其不足：一是行政實(shí)質(zhì)審查對(duì)行政機(jī)關(guān)的素質(zhì)和適用技術(shù)要求較高,對(duì)登記的事實(shí)及緣由進(jìn)行核實(shí),必然造成行政成本和費(fèi)用的增加。二是對(duì)登記申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)性審查必然耗時(shí)、耗財(cái)、耗力,使行政效率低下,也能使行政登記久拖不決。三是實(shí)質(zhì)審查無(wú)疑賦予了行政權(quán)力對(duì)民事活動(dòng)和私權(quán)利進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力,可能導(dǎo)致公權(quán)力限制私權(quán)力自治的領(lǐng)域,滋生腐敗和“權(quán)力尋租”現(xiàn)象 。
2、民事訴訟附帶物權(quán)登記行為爭(zhēng)議的審理
不動(dòng)產(chǎn)登記行為，是指把土地及定作物的所有權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利（用益物權(quán)與擔(dān)保物權(quán)）的取得、喪失與變更，依法定程序記載于專職機(jī)關(guān)所掌握的專門的登記簿上。新頒布的物權(quán)法第六條也將登記行為作為不動(dòng)產(chǎn)變動(dòng)的公示原則，以明示的形式確定下來(lái)。同時(shí)該法第九條也規(guī)定在物權(quán)變動(dòng)原因?yàn)槊袷路尚袨闀r(shí)，登記為不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)變動(dòng)要件。但對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記行為法律性質(zhì)的爭(zhēng)議，并未因物權(quán)法的出臺(tái)而塵埃落定，反而舊話重提，并將爭(zhēng)議由理論延伸到實(shí)踐。爭(zhēng)議之一,不動(dòng)產(chǎn)登記行為是具體行政行為，還是民事行為？ 不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)為何？主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為為具體行政行為；二是認(rèn)為為民事上行為。產(chǎn)生這種爭(zhēng)議的一個(gè)重要原因是具體行政行為判斷標(biāo)準(zhǔn)不明，具體行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)在理論與實(shí)踐上均存在激烈爭(zhēng)議的話題。但司法實(shí)踐一般認(rèn)為具體行為應(yīng)具備以下幾個(gè)要件：第一，行政訴訟主體具有國(guó)家職權(quán)。第二，行政行為的內(nèi)容必須與行使行政職權(quán)有關(guān)。第三，行政行為必須是對(duì)公民、法人或其他組織的合法性產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。結(jié)合實(shí)踐來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)登記并非源于當(dāng)事人自愿，而是因國(guó)家行政職權(quán)的強(qiáng)制，申請(qǐng)人必須登記，否則其不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)權(quán)利便得不到法律的有效認(rèn)可及保護(hù)。因此我們認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記行為符合具體行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。不動(dòng)產(chǎn)登記行為既為具體行政行為，又為民法上的“事實(shí)”行為。
其實(shí)，作為具體行政行為的不動(dòng)產(chǎn)登記，“登記”二字已將不動(dòng)產(chǎn)登記行為在行政法上的法律性質(zhì)彰顯無(wú)疑。登記為行政確認(rèn)的表現(xiàn)形式之一，指的是行政主體應(yīng)申請(qǐng)人申請(qǐng)，在政府的登記簿冊(cè)中記載相對(duì)人的某種情況或事實(shí)，并依法予以確認(rèn)的行為。房屋登記為其典型。行政確認(rèn)行為中，行政主體證明和確定特定的既存事實(shí)和法律關(guān)系。由于行政確認(rèn)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不具有直接處分性，其是否具有可訴性，在行政法理論上有爭(zhēng)議，實(shí)踐中則持肯定態(tài)度。由于不動(dòng)產(chǎn)登記行為為行政確認(rèn)行為，登記內(nèi)容是對(duì)某種事實(shí)的認(rèn)定而非行政裁決。因此，我們認(rèn)為，法院在民事附帶行政登記爭(zhēng)議的案件中，應(yīng)區(qū)分不同情況作出裁決：
⑴對(duì)于民事訴訟所附帶的不動(dòng)產(chǎn)登記屬無(wú)效行政行為的，人民法院在民事訴訟經(jīng)過(guò)審查其效力后，認(rèn)定為無(wú)效行政行為后，可以直接宣布其無(wú)效,不必將附帶的不動(dòng)產(chǎn)登記爭(zhēng)議交由行政審判庭去審查。對(duì)于民事?tīng)?zhēng)議依據(jù)查證的事實(shí)依法作出裁判。
⑵對(duì)于民事訴訟所附帶的不動(dòng)產(chǎn)登記屬非無(wú)效行政行為的形式審查行為，人民法院在民事訴訟中對(duì)其合法性進(jìn)行審查并作出是否含法的確認(rèn)。其理由是：此不動(dòng)產(chǎn)登記爭(zhēng)議是關(guān)聯(lián)的民事?tīng)?zhēng)議糾紛的先決問(wèn)題或前提問(wèn)題；且不動(dòng)產(chǎn)登記爭(zhēng)議是形式審查的行政行為，是不復(fù)雜的行政行為；人民法院的民事訴訟能夠?qū)彶檫@種行政行為，我國(guó)在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒布和實(shí)施前就是由人民法院的民事審判庭依據(jù)《民事訴訟法（試行）》審理行政案件的。人民法院在民事審判中可以對(duì)形式審查的行政行為作出裁斷，再對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出裁判。在此種民事訴訟附帶的式審查的不動(dòng)產(chǎn)登記的訴訟中，人民法院可以通知相關(guān)的行政登記機(jī)關(guān)應(yīng)訴，這有利于提高行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法水平。人民法院對(duì)此應(yīng)該有司法解釋，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該有相應(yīng)的立法規(guī)定。
⑶對(duì)于民事訴訟所附帶的不動(dòng)產(chǎn)登記屬非無(wú)效行政行為的實(shí)質(zhì)審查行為，人民法院應(yīng)當(dāng)先終止民事訴訟，由有關(guān)的行政機(jī)關(guān)或人民法院的行政審判庭解決其效力問(wèn)題后,再恢復(fù)民事訴訟解決其民事?tīng)?zhēng)議。這是因?yàn)閷?shí)質(zhì)審查的行政行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)事實(shí)材料的真實(shí)性進(jìn)行判斷后作出的,該行政行為所確認(rèn)的法律關(guān)系己經(jīng)注入了相關(guān)行政主體的意志，因此,該行政行為所包含的內(nèi)容在真實(shí)性和正確性上都具有公定力,非的法定機(jī)關(guān)依據(jù)法定的程序?qū)彶椴脭?不能改變或否定其公定力。正因?yàn)槿绱?在德國(guó)、法國(guó)、奧地利等國(guó)家,對(duì)于實(shí)質(zhì)審查行政行為作為先決問(wèn)題進(jìn)入民事訴訟時(shí),不論之前是否訴至行政法院,民事法院均是終止民事訴訟,由當(dāng)事人向行政法院提起行政訴訟,或者將行政行為的效力問(wèn)題移交行政法院予以解決。我國(guó)目前對(duì)此尚無(wú)法律規(guī)定和司法解釋,但在審判實(shí)踐中有相關(guān)的案例：當(dāng)作為民事訴訟的先決問(wèn)題的行政行為處于法定的爭(zhēng)議程序之中時(shí),民事審判庭中止了民事訴訟,待行政行為的效力解決后,再恢復(fù)民事訴訟 。我們認(rèn)為，對(duì)于民事訴訟所附帶的不動(dòng)產(chǎn)登記屬非無(wú)效行政行為的實(shí)質(zhì)審查行為，應(yīng)當(dāng)采取此種訴訟模式解決。
㈢關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償
不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記不論形式審查還是實(shí)質(zhì)審查，登記機(jī)關(guān)審查不嚴(yán)而出現(xiàn)錯(cuò)誤、漏登等并致權(quán)利人受到損失時(shí)，經(jīng)人民法院民事附帶不動(dòng)產(chǎn)登記爭(zhēng)議訴訟的裁判，登記機(jī)關(guān)均應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償機(jī)制，當(dāng)前主要解決訴訟模式和賠償基金兩個(gè)問(wèn)題。不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的訴訟模式，不外乎行政訴訟與民事訴訟。這兩種訴訟模式雖然都能解決不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任問(wèn)題，但結(jié)果并非完全相同。例如，按照《國(guó)家賠償法》第28條第7項(xiàng)規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤而造成他人損失的，“按照直接損失給予賠償”。建設(shè)部《城市房地產(chǎn)權(quán)屬登記管理辦法》第37條規(guī)定：“因登記機(jī)關(guān)工作人員過(guò)失導(dǎo)致登記不當(dāng)，致使權(quán)利人受到經(jīng)濟(jì)損失的，登記機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的直接經(jīng)濟(jì)損失負(fù)賠償責(zé)任�！倍凑铡睹穹ㄍ▌t》第121條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記錯(cuò)誤應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)民事責(zé)任，賠償范圍應(yīng)為受害人的實(shí)際損失，并非限于直接損失。有學(xué)者主張，因登記人員的不當(dāng)行為(錯(cuò)誤地登記或涂銷登記)而使有關(guān)權(quán)利人遭受不利益的，受害人可以提起行政訴訟，要求予以國(guó)家賠償。因?yàn)槭切姓怯浫藛T對(duì)當(dāng)事人的登記申請(qǐng)進(jìn)行審查，登記乃屬行使國(guó)家公權(quán)力的行為，此種公權(quán)力的賦予和行使是為了對(duì)不動(dòng)產(chǎn)法律關(guān)系的形成、變更、消滅進(jìn)行干預(yù)，旨在明晰不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利狀況，避免犧牲真正權(quán)利人的利益。假使登記因登記人員的錯(cuò)誤而未真正明晰不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利狀況，使權(quán)利人遭受損失的，有權(quán)提出行政訴訟，獲得國(guó)家賠償。 顯然此種觀點(diǎn)是建立在登記行為是行政行為的基礎(chǔ)之上。
我們認(rèn)為,不動(dòng)產(chǎn)登記行為具有雙重性質(zhì),即居有行政行為的性質(zhì)又居有民事法律事實(shí)的性質(zhì)。在民事訴訟中當(dāng)事人就不動(dòng)產(chǎn)登記行為發(fā)生爭(zhēng)議并請(qǐng)求賠償?shù)膽?yīng)區(qū)別不同情況分別處理。
⑴當(dāng)事人主張不動(dòng)產(chǎn)登記行為錯(cuò)誤,給其合法權(quán)益造成了損失，提起民事訴訟請(qǐng)求民事賠償?shù)�。我們認(rèn)為,此時(shí)受理的案件是民事?tīng)?zhēng)議案件，案件中爭(zhēng)議的不動(dòng)產(chǎn)登記行為屬民事事實(shí)行為，人民法院經(jīng)過(guò)庭審查明不動(dòng)產(chǎn)登記行為確實(shí)錯(cuò)誤并造成當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)適用民事法律法規(guī)判令登記機(jī)關(guān)或登記人員承擔(dān)民事賠償責(zé)任。其理由：一是登記行為源于登記申請(qǐng)人的請(qǐng)求行為，該申請(qǐng)權(quán)行為的意思表示應(yīng)是民事領(lǐng)域的范圍。二是登記的功能主要表現(xiàn)為權(quán)利確認(rèn)功能和公示功能，其本質(zhì)是為了確保權(quán)利人的合法物權(quán)，承認(rèn)并保障權(quán)利人對(duì)物的法律支配關(guān)系，以及為保護(hù)交易的安全和穩(wěn)定而設(shè)計(jì)出來(lái)的法律制度。三是從世界范圍內(nèi)看，諸多登記行為產(chǎn)生的訴訟，當(dāng)事人向法院提起的是民事訴訟，登記機(jī)關(guān)所承擔(dān)的賠償責(zé)任為民事責(zé)任，而非國(guó)家責(zé)任。四是登記與交付是物權(quán)變動(dòng)的公示方法，也是民法物權(quán)法的重要內(nèi)容，動(dòng)產(chǎn)的交付是典型的民事行為，與之并列的不動(dòng)產(chǎn)登記也應(yīng)是具有民事性質(zhì)的行為。五是在國(guó)際上，很多國(guó)家也將不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)界定為民事行為，登記是民法不可缺少的組成部分。 登記在性質(zhì)上為私法行為當(dāng)無(wú)異議，其特殊之處在于其是國(guó)家設(shè)立的擔(dān)負(fù)公共職能的機(jī)關(guān)參與的私法行為。故此，當(dāng)事人主張不動(dòng)產(chǎn)登記行為錯(cuò)誤,給其合法權(quán)益造成了損失，提起民事訴訟請(qǐng)求民事賠償?shù)模瑧?yīng)適用民事法律、法規(guī)裁判民事賠償。
⑵在民事附帶行政爭(zhēng)議的訴訟中，附帶的行政爭(zhēng)議經(jīng)審查是無(wú)效行政行為,當(dāng)事請(qǐng)求賠償,應(yīng)該如何適用法律？我們認(rèn)為,此種情況應(yīng)以是否有利于受害人獲得賠償為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行取舍，如果適用民事賠償有利當(dāng)事人的,則應(yīng)適用民事賠償，如果適用行政賠償有利于當(dāng)事人的,則應(yīng)適用行政賠償。
⑶在民事附帶行政爭(zhēng)議的訴訟中，附帶的行政爭(zhēng)議經(jīng)審查是非無(wú)效行政行為的，經(jīng)審查此種行政行為對(duì)當(dāng)事人造成了損害,當(dāng)事人請(qǐng)求賠償?shù)�，分兩種情況：如果給當(dāng)事人造成損害的行為是形式審查的行為,是民事賠償還是行政賠償由當(dāng)事人選擇。如果給當(dāng)事人造成損害的行為是實(shí)質(zhì)審查的登記行為，則應(yīng)適用行政賠償，因?yàn)閷?shí)質(zhì)審查行為是典型的行政管理行為。
五 民事附帶行政爭(zhēng)議訴訟應(yīng)該注意的其他問(wèn)題
由于民事附帶行政爭(zhēng)議訴訟難度大,所以具體操作時(shí)應(yīng)該從下幾方面去把握：
㈠ 適度審查原則。它包括兩方面：一是審查的范圍要適度。并非對(duì)民事案件涉及到的所有具體行政行為都要進(jìn)行合法性審查，只是對(duì)其中一部分經(jīng)人民法院認(rèn)為確有審查必要的具體行政行為進(jìn)行合法性審查。對(duì)于人民法院認(rèn)為確無(wú)審查必要的一些具體行政行為，例如合法性顯而易見(jiàn)、無(wú)可置疑的具體行政行為，以及合法性與案件處理關(guān)系不大、影響較小的具體行政行為，無(wú)論當(dāng)事人對(duì)其合法性有無(wú)爭(zhēng)議，都不予審查。二是審查的內(nèi)容要適度。只審查具體行政行為的合法性，不宜審查其合理性、適當(dāng)性。就是要在目前有關(guān)法律規(guī)定不夠明確、具體的情況下，既有利于人民法院嚴(yán)肅執(zhí)法、公正裁判，又有利于減少民事審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)，以避免司法權(quán)和行政權(quán)之間不必要的摩擦和沖突 。
�、� 證據(jù)審查應(yīng)把握的原則。這是民事訴訟中審查具體行政行為合法性所經(jīng)常遇到的問(wèn)題。有兩個(gè)要點(diǎn)應(yīng)把握：一是審查的角度要選準(zhǔn)。這種審查應(yīng)從審查核實(shí)訴訟證據(jù)的角度進(jìn)行，以證據(jù)學(xué)發(fā)展理論為指導(dǎo)，以民事訴訟法和最高人民法院相關(guān)司法解釋關(guān)于審核證據(jù)的規(guī)定精神為依據(jù)。二是審查的重點(diǎn)要突出。審查具體行政行為的合法性，除了例行審查其來(lái)源和形式的合法性外，證據(jù)全面審查原則還從法理上有力地支持著民事訴訟中人民法院可以審查具體行政行為合法性的主張。審查證據(jù)必須做到嚴(yán)肅、認(rèn)真、慎重，若無(wú)充足依據(jù)，不可否定具體行政行為的合法性和有效性。民事審判人員對(duì)于某種具體行政行為合法性一時(shí)難以認(rèn)定的，可委托行政審判庭協(xié)助審查，或請(qǐng)示上級(jí)法院酌定，或建議行為機(jī)關(guān)及其上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。如擬否定某項(xiàng)具體行政行為的合法性，則應(yīng)提請(qǐng)審判委員會(huì)討論決定。慎重審查可以有效地防止民事訴訟中對(duì)具體行政行為合法性的錯(cuò)誤判斷，從而避免這種錯(cuò)誤判斷導(dǎo)致的消極后果 。
�、� 在民事附帶行政爭(zhēng)議的訴訟中，對(duì)具體行政行為附帶審查的廣度應(yīng)有限制，原則上應(yīng)以《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定為限，不能逾越。從理論上講，凡是可訴的具體行政行為都可以成為民事附帶行政爭(zhēng)議訴訟的審查對(duì)象。行政訴訟受案范圍同樣是民事附帶行政訴訟審查的范圍，這就是民事附帶行政爭(zhēng)議訴訟審查的廣度。但是，廣度上應(yīng)特別注意以下三個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)于法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有最終裁決權(quán)的具體行政行為不應(yīng)進(jìn)行附帶性審查。二是根據(jù)自認(rèn)規(guī)則對(duì)個(gè)案中的具體行政行為運(yùn)用排除規(guī)則審查。如果當(dāng)事人對(duì)具體行政行為不提出異議或表示認(rèn)可，人民法院可對(duì)具體行政行為的效力不予審查，直接作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。三是在民事訴訟過(guò)程中，如果對(duì)具體行政有異議的一方當(dāng)事人提起了行政訴訟或已通過(guò)行政程序來(lái)解決， 可不再審查其合法性，應(yīng)當(dāng)先中止民事審理，通過(guò)行政程序或行政訴訟程序解決后再恢復(fù)審理。
�、栉唇�(jīng)審查的具體行政行為不能作為民事訴訟的定案依據(jù)。具體行政行為在民事訴訟中是證明一方訴訟當(dāng)事人主張的民事權(quán)利的真實(shí)和合法性的重要依據(jù)，對(duì)解決民事?tīng)?zhēng)議是不可或缺的證據(jù)�；诖耍趯徟袑�(shí)踐中解決民事訴訟附帶行政爭(zhēng)議糾紛案件時(shí)，在審查作為證據(jù)的行政行為時(shí)，根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，該證據(jù)只有經(jīng)過(guò)查證屬實(shí)，才能作為定案依據(jù)，全面、客觀地審查民事訴訟證據(jù)是人民法院的重要職能，對(duì)證據(jù)進(jìn)行全面、客觀的審查當(dāng)然包括對(duì)證據(jù)內(nèi)容是否合法的審查。如上所述，具體行政行為作為訴訟證據(jù)的一種，與其它證據(jù)的不同之處在于其制作主體是行政機(jī)關(guān)。證據(jù)的證明力是由證據(jù)本身具有的客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性所決定，而不是由證據(jù)的制作主體的身份所決定的。合法性未經(jīng)審查的具體行政行為不能作為民事訴訟的定案依據(jù)。即使當(dāng)事人提供行政機(jī)關(guān)制作的某個(gè)抽象行政文件作為依據(jù)，如對(duì)方當(dāng)事人提出異議，民事訴訟也應(yīng)審查相關(guān)條文是否與國(guó)家的法律或行政法規(guī)相抵觸，遵循下位法服從上位法，上位法效力優(yōu)于下位法的原則去審查判斷，如不符合該原則，民事訴訟也不能將其作為定案依據(jù)。
（作者單位：原陜西省高級(jí)法院巡視員現(xiàn)退休）
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