[ 陳金華 ]——(2012-4-13) / 已閱16505次
近年來，不斷蔓延的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)問題已經(jīng)被國土資源部列為最重要和最亟待處理的問題之一。2012年2至3月，國土資源部連續(xù)發(fā)布信息，決定將在小產(chǎn)權(quán)房較為密集的城市開展清理試點(diǎn)工作；3月初召開的全國“兩會”期間，小產(chǎn)權(quán)房的清理問題再次成為人大代表、政協(xié)委員呼聲較高的話題之一。2012年3月29日，由國土資源部牽頭、中央14個(gè)部委參與研究制定的“全國小產(chǎn)權(quán)房初步清理整治政策方案”正式上報(bào)國務(wù)院。從中央部委到地方政府反饋的信息表明，對于小產(chǎn)權(quán)房的試點(diǎn)清理，各方反應(yīng)不一，由其來自于地方政府和相關(guān)部委的阻力較大。作為法院的審判人員，筆者認(rèn)為，無論各界對與這次小產(chǎn)權(quán)房清理試點(diǎn)工作的態(tài)度如何，存在何種爭議，能否積極推進(jìn)，但有一點(diǎn)已被官方確認(rèn)和被公眾所接受，那就是“小產(chǎn)權(quán)房”系違法建筑，不受法律保護(hù)。無論本次清理整治成敗與否，由此帶來的“既成事實(shí)的小產(chǎn)權(quán)房效力問題”與現(xiàn)行土地法律法規(guī)及相關(guān)政策的沖突勢必又會產(chǎn)生一大批糾紛。為做好審判應(yīng)對工作，筆者從多角度就“小產(chǎn)權(quán)房”的存在現(xiàn)狀、法律效力的界定及清理整治工作的狀態(tài)等方面深刻進(jìn)行剖析探討，不當(dāng)之處敬請同行指正。
一、“小產(chǎn)權(quán)房”概念的產(chǎn)生及存在的主要類型
“小產(chǎn)權(quán)房”并不是法律上的概念，而是人們在生活實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。人們通常所稱的“小產(chǎn)權(quán)房”，是指一些村集體組織或開發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)、舊房改造或新社區(qū)建設(shè)等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或者是由農(nóng)民自行組織建造的“商品房”。但是這些房屋卻賣給了集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人，它最大的優(yōu)勢就是建造快價(jià)格低，方便出售，往往村組織和村民也會在出讓過程中得到一筆不小的收益。
隨著小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)的速度及規(guī)模的不斷加大，人們根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房”占用的土地性質(zhì)的不同，又把“小產(chǎn)權(quán)房”主要?dú)w結(jié)為二種類型。
第一種“小產(chǎn)權(quán)房”：占用集體用地或耕地進(jìn)行違法建設(shè)，將農(nóng)民集體用地使用權(quán)變相流轉(zhuǎn)，用于商品住宅開發(fā)的違法建筑。
第二種“小產(chǎn)權(quán)房”：在政府劃撥的國有土地或出讓的國有土地上，或占有國有的河灘、河堤、荒灘等不按規(guī)劃功能開發(fā)或使用，并將限制銷售的房屋直接在市場上銷售，具有產(chǎn)權(quán)糾紛隱患的不完全產(chǎn)權(quán)房。如將政府規(guī)劃的建設(shè)用地、公益用地等在未對土地使用性質(zhì)變更的情況下進(jìn)行的房地產(chǎn)開發(fā)并向社會出售的行為等。
建造這些“小產(chǎn)權(quán)房”，無論是村集體組織、單位、個(gè)人還是開發(fā)商均不具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，未取得工商營業(yè)執(zhí)照、土地使用證、建設(shè)規(guī)劃許可證及商品房預(yù)售許可證等，由于“小產(chǎn)權(quán)房”無法辦理合法的產(chǎn)權(quán)手續(xù)，其買賣協(xié)議的效力一直處于不確定或無效狀態(tài)。
這些小產(chǎn)權(quán)房集中建在城鄉(xiāng)結(jié)合部或位置優(yōu)越的鄉(xiāng)村集貿(mào)市場、十字路口、國道、省道及縣鄉(xiāng)公路的兩側(cè)，有的甚至建在河道、河灘、河堤、荒灘或城鎮(zhèn)的排水通道上,在農(nóng)村集體土地及房屋大幅度增值的背景下，原本就違法出租土地的農(nóng)民反悔，或因房屋質(zhì)量、土地租賃、拆遷補(bǔ)償?shù)仍虬l(fā)生糾紛就在所難免。
二、“小產(chǎn)權(quán)房”第一案對全國的影響
2002年7月1日，在中央美術(shù)學(xué)院進(jìn)修的河北邯鄲女子李玉蘭與北京宋莊村的村民馬海濤簽訂房產(chǎn)買賣協(xié)議，馬海濤將自己的正房5間、廂房3間以及整個(gè)院落以4.5萬元（當(dāng)時(shí)的市值不超過2萬元）的價(jià)格賣給李玉蘭，并將集體土地建設(shè)用地使用證交給了李玉蘭，房產(chǎn)買賣合同除雙方簽字外，還有村大隊(duì)的蓋章及見證人的簽名。
事隔5年后的2006年，馬海濤將李玉蘭告上法庭，要求人民法院確認(rèn)房產(chǎn)買賣合同無效，并要求李玉蘭返還房產(chǎn)。
2007年7月，北京市通州區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告李玉蘭是城市居民，依法不得買賣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房，認(rèn)定李玉蘭和馬海濤簽訂的房屋買賣合同無效。一審判決：馬海濤給付李玉蘭補(bǔ)償款93808元，李玉蘭將房產(chǎn)返還給馬海濤。李玉蘭不服提起上訴。
2007年12月17日，北京市第二中級人民法院終審判決李玉蘭在90日內(nèi)將房產(chǎn)交付給馬海濤。
這就是當(dāng)時(shí)備受全國關(guān)注的北京宋莊畫家村“小產(chǎn)權(quán)房”訴訟案�！靶‘a(chǎn)權(quán)房”因此“一夜成名”，幾乎成了違法建筑的代名詞。
隨著畫家村這起“小產(chǎn)權(quán)房”標(biāo)本案例的落幕，類似的案件如雨后春筍般在全國各地法院不斷出現(xiàn)。
三、“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件持續(xù)增多，引起國土部及各地法院高度重視
隨著北京“小產(chǎn)權(quán)房”訴訟第一案的宣判，全國各地大量的“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件不斷涌進(jìn)法院。引起中央相關(guān)部委特別是國土資源部的高度重視。2008年10月22日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在回答《法制日報(bào)》記者提問時(shí)明確表示：“小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生是違法的。批準(zhǔn)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房需要承擔(dān)法律責(zé)任�！� 2009年6月，國土資源部要求各地嚴(yán)查“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地、違法建筑行為；2009年9月，國土部下發(fā)通知，再次叫停小產(chǎn)權(quán)房；2010年2月，國土部官員表示，爭取年內(nèi)出臺解決小產(chǎn)權(quán)房方案；2011年1月，國土資源部部長徐紹史表示，國土資源系統(tǒng)堅(jiān)決推進(jìn)“小產(chǎn)權(quán)房”問題清理工作；2012年2月，國土資源部宣布，今年將選擇部分城市開展小產(chǎn)權(quán)房清理試點(diǎn)工作；2012年3月29日“全國小產(chǎn)權(quán)房初步清理整治政策方案”上報(bào)國務(wù)院。
各地法院為應(yīng)對“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件，防止“同案不同判”現(xiàn)象發(fā)生，也紛紛投入大量的人力、物力、財(cái)力對“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)的糾紛開展調(diào)研活動，出臺具體審判指導(dǎo)性意見。北京、天津、重慶、深圳等地成立專門機(jī)構(gòu)對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行廣泛調(diào)研，并向社會發(fā)布了長篇調(diào)查報(bào)告。鄭州市中級人民法院還邀請相關(guān)部門的專家召開“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛審判實(shí)務(wù)問題研討會。河南省虞城縣人民法院組織專人對2009年至2011年以來的“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件進(jìn)行專門調(diào)查，發(fā)布了題為《對小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)相關(guān)糾紛增多原因的調(diào)查分析》的調(diào)查報(bào)告，報(bào)告認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)不僅未隨著政府的禁令銷聲匿跡，反而愈演愈烈，持續(xù)上升，此類案件的增多不但給法院審判人員帶來辦案壓力，而且加重了當(dāng)事人的訴累和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更讓人擔(dān)憂的是，如果處理不當(dāng)還會在一定區(qū)域造成社會的不穩(wěn)定。該院的調(diào)查報(bào)告數(shù)字顯示：2009年受理“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件29起，判決處理13起，調(diào)解處理10起，撤訴6起；2010年受理48起，判決處理23起，調(diào)解處理15起，撤訴10起；2011年共立案受理涉及小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)糾紛的案件58起，判決處理39起，調(diào)解處理10起，撤訴9起。上述案件平均審理期限為141天，耗費(fèi)了承辦法官的大量精力。以上數(shù)字表明，因小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)引發(fā)的相關(guān)糾紛案件的判決率呈上升趨勢，而調(diào)解、撤訴率卻呈下降趨勢，說明此類案件矛盾突出，不宜化解。
四、“小產(chǎn)權(quán)房”法律效力的界定及法官面臨的困境
小產(chǎn)權(quán)房審判實(shí)踐暴露出來的法律沖突，主要存在三大矛盾：一是購房者自身存在的矛盾，他們認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”是在政府部門的眼皮底下建成的，是政府部門監(jiān)管不力才造成小產(chǎn)權(quán)房的“非法存在”，合同無效后產(chǎn)生糾紛購房者還要付出一定的經(jīng)濟(jì)損失；二是《憲法》與《土地管理法》第六十三條條文沖突，集體土地不能與國有土地一視同仁的法律矛盾；三是小產(chǎn)權(quán)房所有權(quán)與《物權(quán)法》之間的矛盾。
大多數(shù)支持小產(chǎn)權(quán)房買賣合同無效的法律界人士認(rèn)為：
1、《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。該禁止性規(guī)定對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做了嚴(yán)格的限制。而時(shí)下禁而不止的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，其用地來源主要把農(nóng)村集體的土地以租賃、合作開發(fā)等作為幌子進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，這種既無資質(zhì)又無相關(guān)法律手續(xù)建成的小產(chǎn)權(quán)房，從租地開始便屬違法，不但其房屋質(zhì)量無法保障，且房屋的所有權(quán)也不具有完整性。由此而產(chǎn)生的租用土地、非農(nóng)業(yè)建設(shè)、購買房屋后的質(zhì)量問題等一系列糾紛也將隨之而來，引發(fā)諸多社會矛盾。由于建房者無法取得土地使用證、房產(chǎn)證、完稅證明等合法手續(xù)，無論是房屋的轉(zhuǎn)讓、工程建設(shè)等協(xié)議的效力均為無效。
2、《中華人民共和國合同法》第四十四條規(guī)定：“依法成立的合同，自成立時(shí)生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記手續(xù)生效的，依照其規(guī)定�！钡谖迨䲢l規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效：……㈢以合法形式掩蓋非法目的；㈣損害社會公共利益；㈤違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定�！备鶕�(jù)上述法律規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)房”不但沒有辦理批準(zhǔn)、登記手續(xù)，而且違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不允許上市交易，雙方簽訂的房屋買賣合同為無效合同。因此，在購買人“購買”的小產(chǎn)權(quán)房符合上市交易條件之前，購買人和房屋出賣人簽訂的房屋買賣合同一直處于無效狀態(tài)。如在此期間雙方發(fā)生糾紛，房屋出賣人可以根據(jù)《合同法》第五十八條合同無效的相關(guān)規(guī)定要求恢復(fù)到合同簽訂前的狀態(tài)，即返還房款，要回房屋（前述李玉蘭與馬海濤之間的糾紛便屬于這種類型）。但若購買人和房屋出賣人在房屋買賣合同中約定有關(guān)于“待小產(chǎn)權(quán)房符合上市交易條件，雙方應(yīng)辦理過戶手續(xù)”的內(nèi)容，并且現(xiàn)在房屋已經(jīng)具備上市條件的，該合同應(yīng)當(dāng)屬于有效合同，買賣雙方應(yīng)當(dāng)依約履行合同。
但也有法律界人士認(rèn)為，人民法院在案件審理中如果大面積的認(rèn)定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同無效，也是不現(xiàn)實(shí)的。其一，按照《民法通則》的規(guī)定，合同無效就應(yīng)當(dāng)互相返還相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)，而不應(yīng)賠償差價(jià)，而審判實(shí)踐中，法院往往會判決賠償差價(jià)。其二，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。所以，從《物權(quán)法》角度分析，地隨物走，買了房屋，就應(yīng)該享有相應(yīng)的土地使用權(quán)益，但現(xiàn)行的《土地管理法》又規(guī)定不允許集體土地上市交易，這個(gè)矛盾只有等到相應(yīng)的法規(guī)、政策出臺以后來解決。
還有人士認(rèn)為，在審理小產(chǎn)權(quán)房糾紛問題上要按照遵守法律法規(guī)，符合相關(guān)政策，堅(jiān)持以人為本，有利社會穩(wěn)定和改善民生的原則，保護(hù)各方當(dāng)事人基本居住的生活條件。對于不同用地性質(zhì)，不同時(shí)期建成的小產(chǎn)權(quán)房要區(qū)別對待，如把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共利益用地上的小產(chǎn)權(quán)房與宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房區(qū)分開，把符合城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房與規(guī)劃區(qū)外的區(qū)分開等等。
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