[ 項(xiàng)露魯 ]——(2006-8-29) / 已閱45126次
淺論行政訴訟被告資格—以田永訴北京科技大學(xué)和村民訴村民委員會(huì)為例子
項(xiàng)露魯
[摘要]：隨著人們法律觀念的不斷深入，民主化不斷加強(qiáng)，從以往民告官案子接近于零到現(xiàn)在日漸增多，但是百姓的勝訴率還是不高，行政機(jī)關(guān)的干涉時(shí)有存在。這也體現(xiàn)了我國(guó)的行政訴訟制度還不夠完善，還沒(méi)有有效的機(jī)制來(lái)遏制這種現(xiàn)象。有大量的行政訴訟案子處于懸掛狀態(tài)，沒(méi)有明確的法條和規(guī)范，這給法官留下了很大的自由裁判權(quán)，不利于社會(huì)主義法制建設(shè)。幾年前的田永訴北京科技大學(xué)案，村民起訴村民委員會(huì)等引起了我國(guó)法學(xué)界，法律界對(duì)高校和村民委員會(huì)是否具備行政訴訟的主體資格的探討，形成了幾種意見(jiàn)。從中也體會(huì)到確定行政訴訟被告資格的重要性和迫切性。
[關(guān)鍵詞]：行政訴訟 行政訴訟被告資格 重要性和緊迫性
（一）引言：行政訴訟被告資格的重要性
我國(guó)《行政訴訟法》于1989年4月4日由第七屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)，于1990年10月1日起施行，至今已經(jīng)有15年的歷史�！缎姓V訟法》的實(shí)施，不僅有效保護(hù)了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，而且更為重要的是，其強(qiáng)有力地推動(dòng)了我國(guó)行政法治化的進(jìn)程，將行政機(jī)關(guān)的具體行政行為納入到司法審查的軌道，提高了人民政府依法行政的意識(shí)，它無(wú)疑是中國(guó)法治建設(shè)中的里程碑。標(biāo)志著我國(guó)依法行政開(kāi)始進(jìn)入重視保護(hù)公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)力的新階段。但同時(shí)也難免存在很多的問(wèn)題，在認(rèn)定行政訴訟被告資格的時(shí)候存在資格認(rèn)定沒(méi)有法律依據(jù)，有時(shí)還出現(xiàn)無(wú)被告的地步，從中暴露出種種問(wèn)題有待于在以后的行政審判中不斷的完善和改進(jìn)。
事物發(fā)展日新月異，許多之前從未出現(xiàn)的問(wèn)題都出現(xiàn)在了現(xiàn)實(shí)的社會(huì)中，“民告官”的案件不斷出現(xiàn)在法院，這是一種法制建設(shè)的成果和民主化的體現(xiàn)，之前行政訴訟案件的勝訴不高，但近些年這類(lèi)案件的勝訴率有所增長(zhǎng)。據(jù)最高法院的統(tǒng)計(jì)表明，原告勝訴的比率有所下降，江必新教授指出，從全球范圍看，行政訴訟案件的原告勝訴率一般不超過(guò)10％，這個(gè)比率在中國(guó)如此之高，說(shuō)明政府機(jī)關(guān)的行政行為亟待進(jìn)一步規(guī)范，同時(shí)也表明法院有能力通過(guò)行政審判保護(hù)公民的合法權(quán)益，而并非“官官相護(hù)”。(1) 1999年田永案就是一個(gè)重要案例，在該案中，雖北京科技大學(xué)就自身的被告資格提出異議，但這一問(wèn)題卻是法院在審理時(shí)必須加以考慮的問(wèn)題，針對(duì)此問(wèn)題：法院審理中曾出現(xiàn)兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，學(xué)校不屬于行政機(jī)關(guān)，不具有行政訴訟被告主體資格。因此北京科技大學(xué)不能作為本案的適格被告。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，學(xué)校雖不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但學(xué)校屬于法律，法規(guī)授權(quán)的履行部分教育行政管理職責(zé)的教育機(jī)構(gòu)，學(xué)校在依法履行教育行政管理中具有行政訴訟被告主體資格。然而，到目前為止，仍沒(méi)有法律和有效的司法解釋明確規(guī)定高校的行政訴訟被告資格，這就成為許多法院仍不受理此類(lèi)案件的直接原因。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在本案中把作為適格被告的高校以“法律法規(guī)授權(quán)的組織�！睘橐罁�(jù)的解釋在理論上并不徹底。這是因?yàn)椤胺煞ㄒ?guī)授權(quán)的組織”是一個(gè)非常模糊和不確定的法律術(shù)語(yǔ)，《行政訴訟法》本身并沒(méi)有對(duì)這一概念予以清楚的界定。有學(xué)者指出，行政法學(xué)界有必要跳出將行政訴訟主體限于行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織的狹隘視野，借鑒法國(guó)等大陸法系國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，引入公務(wù)法人的概念。關(guān)于村民委員會(huì)在行政訴訟中的地位問(wèn)題，歷來(lái)都有爭(zhēng)議，司法實(shí)踐中各地做法也不統(tǒng)一。有的學(xué)者認(rèn)為，村民委員會(huì)和政府的共同行為中，一般應(yīng)該將村民委員會(huì)列為第三人參加訴訟，但村民委員會(huì)在有些情況下，可以成為行政訴訟的被告。(2) 如鄭州中級(jí)人民法院在審理原告訴鄉(xiāng)蒸發(fā)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)有些亂收費(fèi)、亂攤派是村民委員會(huì)的行為。有的村民委員會(huì)不給村民責(zé)任田，小孩子戶(hù)口不給開(kāi)據(jù)出生證明。由此引起關(guān)于村民委員會(huì)是否具有行政訴訟被告資格的爭(zhēng)論。(3)一種意見(jiàn)認(rèn)為，村民委員會(huì)是群眾性自治組織，屬于社團(tuán)法人，不具有行政訴訟主體資格。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，村民委員會(huì)雖然不是行政機(jī)關(guān)，但是根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，村民委員會(huì)享有一定的行政權(quán)，例如，村民委員會(huì)組織法規(guī)定，村民委員會(huì)管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，有權(quán)管理屬于集體村民所有的土地。土地管理法規(guī)定：集體所有的土地依法屬村民集體所有，由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。土地管理法實(shí)施條例規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)先想村民委員會(huì)提出用地申請(qǐng)，由村民委員會(huì)報(bào)人民政府批準(zhǔn)。所以，管理本村的公共事務(wù)，管理集體土地，向政府申報(bào)村民的用地申請(qǐng)等，是村民委員會(huì)的法定職責(zé)。據(jù)此，可以將村民委員會(huì)視為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，在有關(guān)方面具有行政訴訟被告資格。(4)本人認(rèn)為。以村民委員會(huì)為被告處理某些行政爭(zhēng)議案件，“社會(huì)效果是好的”。行政訴訟被告資格的確定不論在實(shí)體法上還是在程序法上都是具有極其重要的地位。
（二）當(dāng)下制度的設(shè)計(jì)：行政主體理論與行政訴訟被告資格的對(duì)應(yīng)
1．行政主體概念以及我國(guó)的法律規(guī)定
自從行政主體理論在上世紀(jì)80年代末提出以來(lái)，經(jīng)過(guò)十多年的不斷發(fā)展和完善，形成了現(xiàn)在比較完整的理論體系，對(duì)促進(jìn)和推動(dòng)行政法治的發(fā)展起到了重要作用。但是，隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，社會(huì)主體多元化，行政主體理論中主體范圍過(guò)窄、不利于相對(duì)人訴訟等弊端不斷顯現(xiàn)，已經(jīng)落后于甚至阻礙了司法實(shí)踐的發(fā)展。因此，我們要對(duì)現(xiàn)在的行政主體理論的價(jià)值、功能進(jìn)行重新定位，通過(guò)對(duì)行政主體概念的新的理解來(lái)重新構(gòu)建行政主體理論。關(guān)于行政主體的概念，學(xué)者們的表述雖然各不相同，但是大同小異，基本一致。(5)有的學(xué)者認(rèn)為行政主體特指能以自己的名義實(shí)施國(guó)家行政權(quán)（表現(xiàn)為行政管理活動(dòng)），并對(duì)行為效果承擔(dān)責(zé)任的組織。有的學(xué)者認(rèn)為行政主體是享有實(shí)施行政活動(dòng)的權(quán)力，能以自己的名義從事行政活動(dòng)，并因此而承擔(dān)實(shí)施行政活動(dòng)所產(chǎn)生責(zé)任的組織。人們普遍認(rèn)可的說(shuō)法是：行政主體是指享有行政職權(quán)，能作出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能由其本身對(duì)外承擔(dān)行政法律責(zé)任的組織。由以上定義，可以看出我國(guó)行政主體具有以下四個(gè)特征：第一，行政主體只能是組織，而不是個(gè)人。盡管行政主體的各種行政管理活動(dòng)都是由公務(wù)員做出的，但公務(wù)員是以行政主體的名義行使職權(quán)，公務(wù)員本身并不是行政主體。公務(wù)員以自己名義實(shí)施的活動(dòng)屬于個(gè)人行為。第二，行政主體是實(shí)施國(guó)家行政權(quán)的組織。不是社會(huì)中的所有組織都可以成為行政主體，只有那些享有行政職權(quán)的組織才能成為行政主體。第三，行政主體是能夠以自己的名義行使行政職權(quán)的組織�！耙宰约旱拿x”的外在表現(xiàn)形式就是能夠在做出行政決定的法律文書(shū)上署名。行政機(jī)關(guān)的某些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)以及受委托的組織雖然也能做出具體行政行為，但他們不能以自己的名義進(jìn)行，不是行政主體。根據(jù)上述特征，在我國(guó)，只有國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授予某種特定行政職權(quán)的組織，才能成為行政主體。
2、當(dāng)下行政訴訟被告資格的法律規(guī)定
而關(guān)于我國(guó)行政訴訟被告資格的法律規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第十九條至第二十二條的規(guī)定，可以看出我國(guó)行政訴訟被告包括兩種，即行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。(6)從理論上來(lái)看，有關(guān)行政訴訟被告條件的說(shuō)法雖然不少，但實(shí)質(zhì)條件有三：1、必須是行政行為主體；2、必須是行政職權(quán)主體；3、必須是責(zé)任主體。按照行政法的理論，行政主體的法律資格要件一般有三：1、主體必須是享有行政職權(quán)的組織；2、主體必須是能夠以自己名義實(shí)施行政活動(dòng)的組織；3、主體必須是能夠獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的組織。所以，筆者認(rèn)為行政主體是指享有國(guó)家權(quán)力，能夠以自己的名義從事行政管理活動(dòng)并能獨(dú)立地承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。這是對(duì)行政訴訟主體最基本的概括，也是比較確切的一個(gè)定義。我國(guó)行政主體理論的主要功能之一就是確認(rèn)行政訴訟被告，二者聯(lián)系的紐帶就是責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)在的行政主體理論，必須是能夠?qū)ψ约旱男姓袨楠?dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織才能成為行政主體，而“獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任”的表現(xiàn)就是可以成為行政訴訟的被告，也就是說(shuō)行政主體承擔(dān)的是形式上的責(zé)任。二者聯(lián)系太過(guò)緊密又直接造成兩個(gè)弊病：一是不便于相對(duì)人訴訟。我國(guó)的行政組織系統(tǒng)龐雜，哪些是行政機(jī)關(guān)，哪些是法律法規(guī)授權(quán)的組織，還有行政機(jī)關(guān)的各種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)以及受委托的組織，甚至連專(zhuān)業(yè)人士也往往理不清頭緒，普通的相對(duì)人很難或者根本不可能辨清誰(shuí)具有行政主體資格，因此當(dāng)自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)，連應(yīng)當(dāng)起訴誰(shuí)都無(wú)從知道。二是為法官討好政府，明哲保身提供了口實(shí)。行政系統(tǒng)一般是實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，出于他們政績(jī)著想，官員們是非常不希望自己成為行政訴訟被告的，因此當(dāng)他們受到起訴時(shí)，往往會(huì)通過(guò)各種渠道給法官實(shí)行壓力。由于我國(guó)司法組織體制的不健全，法官甚至法院的命運(yùn)一般掌握在當(dāng)?shù)卣掷�，法官們迫于各種壓力和為了自己前途，就會(huì)抓住被訴機(jī)關(guān)不是行政主體，不能成為行政訴訟被告這根“救命稻草”，對(duì)相關(guān)案件不予受理。這是我國(guó)行政訴訟受到很大阻力的重要因素之一。
（三）當(dāng)下我國(guó)行政訴訟被告資格的缺陷
1、行政訴訟被告確定復(fù)雜化
行政主體與行政訴訟被告的對(duì)應(yīng)關(guān)系，在我國(guó)法治還不夠完善的今天，在行政訴訟法發(fā)展的初步階段具有積極的意義，隨著民主法治的發(fā)展以及行政訴訟實(shí)踐的推進(jìn)，以行政主體為標(biāo)準(zhǔn)確定行政訴訟被告的缺陷已經(jīng)顯示出來(lái)了。我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)比較其它國(guó)家為復(fù)雜，其結(jié)構(gòu)隸屬關(guān)系，職權(quán)的劃分是有不同的時(shí)期，不同的部門(mén)制定的法律，法規(guī)，規(guī)章甚至規(guī)范性文件規(guī)定的，是非常專(zhuān)業(yè)和復(fù)雜的問(wèn)題，使得被告的確定比較的復(fù)雜，從而增加了啟動(dòng)司法救濟(jì)程序的難度和成本，也違背了救濟(jì)程序簡(jiǎn)便易行的原則，不利于行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。
2、公權(quán)力救濟(jì)出現(xiàn)真空。
隨著公共行政的發(fā)展，行政權(quán)行使主體從單一走向多元化，而按照傳統(tǒng)的行政主體標(biāo)準(zhǔn)理論，一些行使公權(quán)力的主體，如社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、事業(yè)單位則在法律的監(jiān)督之外，出現(xiàn)了權(quán)利救濟(jì)的真空。
3、行政主體標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性。
行政訴訟的被告資格是個(gè)程序問(wèn)題，而行政主體是個(gè)實(shí)體的問(wèn)題。所謂行政主體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)為合法主體標(biāo)準(zhǔn)，也就是只有合法行政主體才能成為適格被告，這意味著在起訴審查階段就要解決行政主體是否合法的問(wèn)題。
4、以行政訴訟為基點(diǎn)，從確定行政訴訟被告出發(fā)來(lái)構(gòu)建行政主體，偏離了建立行政主體的根本目標(biāo)。
保證行政組織的完整統(tǒng)一和連續(xù)，使行政主體成為一個(gè)個(gè)分離、孤立的機(jī)關(guān)本身，無(wú)法解決我國(guó)行政組織中復(fù)雜的關(guān)系，并無(wú)益于我國(guó)行政組織系統(tǒng)的改革和建設(shè)，而且也違背了所借鑒的國(guó)外行政主體理論的基本精神。以行政訴訟為出發(fā)點(diǎn)來(lái)構(gòu)建我國(guó)的行政主體理論有本末倒置之嫌。
5、我國(guó)現(xiàn)有的行政主體理論也使得我國(guó)行政訴訟被告的確定存有先天不足和缺乏根基的問(wèn)題。
我國(guó)現(xiàn)有的法律制度對(duì)行政主體的規(guī)定不夠全面和完善，從而使得行政訴訟被告資格確定存在先天的不足，缺乏最基本的理論基礎(chǔ)。
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